Громадянська правосуб`єктність муніципальних утворень

Зміст

Введення

1 Громадянська правосуб'єктність муніципальних утворень

1.1 Поняття цивільної правосуб'єктності

1.2 Муніципальне утворення як носій громадянської правосуб'єктності

2 Особливості цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень

2.1 Спеціальна правоздатність муніципальних утворень

2.2 Органи місцевого самоврядування та посадові особи муніципального освіти як носії правосуб'єктності

2.3 Особливості правомочностей муніципального освіти як власника майна

2.4 Місцеві бюджети

2.5 Цивільно-правова відповідальність як прояв правосуб'єктності муніципальних утворень

Висновок

Бібліографічний довідник

ВСТУП

Місцеве самоврядування становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації, і спрямоване на забезпечення самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.

Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення [1].

Відповідно до статті 12 Конституції РФ місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно, органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

Ефективний розвиток місцевого самоврядування неможливо уявити без формування та підтримки матеріально-фінансової основи діяльності муніципальних утворень, внаслідок чого здійснення місцевого самоврядування передбачає участь його суб'єктів у майнових відносинах, регульованих цивільним законодавством. Володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю названо Конституцією РФ в якості одного з предметів діяльності місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення. Відродження та інтенсивний розвиток місцевого самоврядування в Росії протягом останнього десятиліття обумовлюють необхідність вирішення теоретичних і практичних питань, що виникають при вступі муніципальних утворень у цивільні правовідносини.

Разом з тим питання участі даних публічно-правових утворень в майнових відносинах, регульованих цивільним правом, недостатньо регламентовані законодавцем. Цивільним кодексом РФ встановлено застосування до муніципальних утворень положень, що визначають участь юридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством, якщо інше не випливає із закону або особливостей даних суб'єктів. Названа норма має загальний характер і не визначає з належною повнотою зміст і обсяг цивільної правосуб'єктності муніципального освіти, що, у свою чергу, породжує проблеми застосування законодавства на практиці.

Метою цієї роботи є вивчення теми «громадянська правосуб'єктність муніципальних утворень» з точки зору чинного законодавства та сучасного розвитку місцевого самоврядування.

У рамках досягнення зазначеної мети автором були поставлені для вирішення наступні завдання:

1.Дать визначення поняттю «громадянська правосуб'єктність муніципальних утворень»

2.Раскрить особливості цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень;

3.Обозначіть проблеми розвитку цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень і запропонувати шляхи їх вирішення.

У роботі використані нормативні джерела, зокрема Конституція Російської Федерації, Кодекси, Федеральні закони, постанови вищих судів, приклади з судової практики, а також навчальні посібники, наукова література, публікації фахівців у періодичних виданнях, коментарі законодавства, в тому числі з використанням системи « Консультант Плюс ».

1 Громадянська правосуб'єктність муніципальних утворень

Для того щоб перейти до детального вивчення теми громадянської правосуб'єктності муніципальних утворень, необхідно дати визначення таким поняттям, як «громадянська правосуб'єктність», «муніципальне освіту».

1.1 Поняття цивільної правосуб'єктності

У кожній галузі права є спеціальні норми, призначення яких - встановити коло осіб, які підпадають під дію норм даної галузі. Робиться це шляхом перерахування ознак, вказівки на якості, якими суб'єкти повинні володіти, щоб виступити в ролі адресатів норм галузі. Сукупність встановлених нормами права якостей, що дає суб'єкту можливість бути носієм юридичних прав і обов'язків, називається правосуб'єктністю.

Правосуб'єктність є   суспільно-юридична   властивість осіб: вона має дві сторони - громадську і юридичну. Громадська сторона правосуб'єктності виражається в тому, що ознаки суб'єктів права законодавець не може обирати довільно - вони диктуються самим життям, потребами і закономірностями суспільного розвитку. Юридична ж її бік полягає в тому, що ознаки суб'єктів права обов'язково повинні бути закріплені в юридичних нормах.

У складі правосуб'єктності розрізняють правоздатність та дієздатність.

Правоздатність - це обумовлена ​​правом здатність особи мати суб'єктивні юридичні права і обов'язки, тобто бути учасником правовідносин. Таким чином, може бути достатньо однієї правоздатності, щоб виступити стороною у правовідносинах.

Дієздатність - це обумовлена ​​правом здатність своїми власними діями (бездіяльністю) придбавати суб'єктивні юридичні права і обов'язки, здійснювати і припиняти їх.

Правоздатність і дієздатність - це дві сторони одного і того ж феномена - правосуб'єктності, яка за своєю природою є єдиною праводееспособностью. Реальне роз'єднання правосуб'єктності на правоздатність та дієздатність відбувається в основному у сфері цивільного права і то не для всіх суб'єктів (цивільна правосуб'єктність муніципальних утворень єдина).

Різновидом дієздатності є деліктоздатність, яка представляє собою здатність особи нести юридичну відповідальність (виконувати відповідні юридичні обов'язки) за скоєні правопорушення (делікти).

Правосуб'єктність може бути загальної (здатність бути суб'єктом права взагалі), галузевої та спеціальної (наприклад, правосуб'єктність публічно-правових утворень). [39]

1.2 Муніципальне утворення як носій громадянської правосуб'єктності

Відповідно до ст. 3 Конституції РФ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Росії є її багатонаціональний народ, який здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Останні не входять до системи органів державної влади, але можуть наділятися законом певними державними повноваженнями (статті 12, 132 Конституції РФ) [2].

Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу Російської Федерації. В якості публічної влади, найбільш наближеною до населення, місцеве самоврядування забезпечує захист тих інтересів громадян, які засновані на спільному їх проживання на певній території - на території муніципального освіти.

Термін «муніципальне утворення» є збірним поняттям, що позначає територію, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування. Необхідність введення та юридичного закріплення цього поняття була викликана тим, що з розвитком федеративних відносин у багатьох суб'єктах Російської Федерації стали застосовуватися різні історичні і національні найменування територій і населених пунктів, а для юридичної практики потрібно уніфіковане визначення території, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування [11 , стор 100]. Термін «муніципальне утворення» вперше був введений Цивільним кодексом Російської Федерації (ст. ст. 124, 215) і в подальшому був включений у федеральні закони про місцеве самоврядування, інші законодавчі і підзаконні акти.

Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачено створення п'яти видів муніципальних утворень:

- Міське поселення;

- Сільське поселення;

- Муніципальний район;

- Міський округ;

- Внутрішньоміське територія міста федерального значення [5].

Первинним рівнем територіальної організації місцевого самоврядування стають поселення (міські, сільські). Другий рівень утворюється на базі муніципальних районів. При цьому наявність поселень і муніципальних районів у кожному суб'єкті РФ є обов'язковим.

Під сільським поселенням пропонується розуміти один або декілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та інших сільських населених пунктів), в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.

Міське поселення - це місто чи селище з прилеглою територією (у складі міського поселення також можуть перебувати сільські населені пункти, які не є сільськими поселеннями у відповідності з Федеральним законом і законами суб'єктів РФ), в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні і інші органи місцевого самоврядування.

Муніципальний район - це кілька поселень або поселень і межселенних територій, об'єднаних загальною територією, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється з метою вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування, які можуть здійснювати окремі державні повноваження , передані органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ [4, стор 38].

На думку М. Л. Пешине, з певною мірою наближення таку систему організації місцевого самоврядування можна назвати "дворівневої", оскільки територія і населення кожного міського чи сільського поселення будуть одночасно бути територією і населенням відповідного муніципального району. Однак погодитися з тим, що Закон № 131-ФЗ запроваджує "верхній" і "нижній" рівні місцевого самоврядування, неможливо, оскільки згідно зі ст. 12 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування є самостійним у межах відведеної йому компетенції, і ця самостійність, природно, поширюється не тільки на рівні державної влади, але і на рівні місцевого самоврядування. У принципі, можна стверджувати, що Федеральний закон № 131-ФЗ і не робив спроби встановлення "верхнього" і "нижнього" рівнів, а, по суті, ввів "перший" і "другий" рівні муніципальних утворень: компетенція цих видів муніципальних утворень чітко розмежовується, органи місцевого самоврядування муніципального освіти одного виду не мають права втручання у справи органів місцевого самоврядування іншого виду [22, стор 106].

Особливістю даної групи суб'єктів цивільного права є те, що вони відносяться до категорії публічно-правових утворень. Основне призначення їх діяльності полягає в досягненні публічних, суспільних цілей в масштабі муніципального освіти. У зв'язку з цим правовий режим публічно-правових утворень багато в чому визначається нормами публічного права (конституційного, адміністративного та ін.) І тільки тоді, коли муніципальні освіти вступають у цивільно-правові відносини, їх діяльність цілком підпадає під дію цивільного права.

2 Особливості цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень

В силу статті 2 Цивільного кодексу РФ публічно-правові утворення поряд з громадянами та юридичними особами є суб'єктами цивільного права. У відповідності зі статтями 124 - 125 ГК РФ [3] Росія, її суб'єкти та муніципальні освіти (публічно-правові утворення) виступають у цивільно-правових відносинах на рівних засадах з іншими їх учасниками. При цьому, як правило, до них застосовуються норми, що визначають участь юридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством.

Участь публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах є необхідністю для вирішення поставлених перед ними публічних, загальнонаціональних чи інших суспільних завдань - регіональних і місцевих, пов'язаних майновими відносинами [24].

Включення муніципальних утворень в число учасників цивільних правовідносин означає обов'язковість дотримання ними основних засад цивільного законодавства, серед яких першорядне значення має принцип рівності учасників регульованих цивільним законодавством відносин.

Цей принцип, зафіксований у ст. 1 ЦК, обов'язковий для всіх суб'єктів цивільного права. Між тим, враховуючи особливі, зазначені вище якості муніципальних утворень, законодавець повторно, спеціально для цієї групи суб'єктів, підкреслює, що вони «виступають у відносинах, регульованих цивільним законодавством, на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин - громадянами і юридичними особами» (ст . 124 ЦК) [3]. Це означає, що вони не мають права використовувати тут ніякі свої владні повноваження по відношенню до інших учасників (контрагентам). За порушення цивільних прав або невиконання обов'язків до публічно-правових утворень в судовому порядку можуть бути застосовані звичайні заходи майнової відповідальності, бо в цивільних правовідносинах публічно-правові утворення позбавлені судового імунітету.

Однак, особливий, публічний характер таких суб'єктів цивільного права, як муніципальні освіти, не може не привести до особливостей їх участі в цивільних правовідносинах. Не можна не відзначити, що більшість норм, що визначають правосуб'єктність юридичних осіб (гл. 4 ЦК) [3], не застосовується до правосуб'єктності муніципальних утворень. Це стосується норм про порядок виникнення і припинення юридичних осіб, про установчі документи, державної реєстрації, види юридичних осіб, їх філіях, представництвах. Інакше, ніж для юридичних осіб, вирішені питання відповідальності за зобов'язаннями (у порівнянні пункту 1 статті 56 до статті 126 ЦК).

Показово й те, що норми про правосуб'єктність Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень законодавець помістив не в розділі 4 "Юридичні особи", а в самостійній чолі Цивільного Кодексу (гл. 5) [3], виділяючи тим самим цю категорію осіб у самостійну групу суб'єктів цивільного права.

Треба сказати, що в юридичній літературі існують різні думки щодо змісту цивільної правоздатності публічно-правових утворень. Одні автори характеризують її як універсальну, інші - як загальну, треті - спеціальну, четверті - як цільову.

Слід погодитися з позицією Конституційного Суду РФ, який вважає, що Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти беруть участь у цивільних правовідносинах як суб'єкти зі спеціальною правоздатністю, яка в силу їх особливої ​​природи не збігається з правоздатністю інших суб'єктів цивільного права - громадян та юридичних осіб, які мають приватні інтереси [10, стор 498].

Розглянемо особливості участі муніципальних утворень у цивільних правовідносинах на прикладі деяких найбільш суттєвих відмінних сторін цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень.

2.1 Спеціальна правоздатність муніципальних утворень

Правоздатність держави та інших публічно-правових утворень не може бути визнана загальної (універсальної). Ці суб'єкти в умовах правової держави, діючи в сфері цивільного права, не можуть володіти такою повнотою свободи волі, яка дозволяла б їм здійснювати будь-які цивільно-правові дії. Їх основне призначення полягає в забезпеченні публічних інтересів, життєво важливих потреб суспільства. Цими рамками, обумовленими в Конституції та інших законах, і обмежується цивільна правоздатність Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень. Тому її називають спеціальною правоздатністю.

У зв'язку з тим, що правоздатність Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень не вписується в рамки звичайних правовідносин, деякі правознавці пропонують відносити їх до «юридичним особам публічного права».

У російській літературі термін "юридична особа публічного права" вперше використав, мабуть, Г.Ф. Шершеневич, який заявив, що на першому місці серед юридичних осіб публічного права перебуває держава - скарбниця [33, стор 122].

У Росії термін "юридична особа публічного права" не застосовується в законодавстві. У відповідних правових актах лише йдеться, що некомерційні організації, політичні партії, ті чи інші громадські об'єднання, органи, установи держави і муніципальних утворень є юридичними особами. По відношенню до Держави, суб'єктів РФ, муніципальних утворень термін «юридична особа» не використовується.

Наприклад, у Постанові Пленуму ВАС РФ від 22 червня 2006 р. № 23, прийнятому в зв'язку з майновою відповідальністю за зобов'язаннями та заподіянням шкоди [10], держава, суб'єкти РФ, муніципальні освіти названі публічно-правовими утвореннями. Як зазначає В.Є Чиркин, постанова не називає їх юридичними особами, не вживає термін «юридична особа публічного права», але безсумнівно, що, оскільки мова йде про публічно-правових утвореннях, вони є суб'єктами публічного права [9, стор 28] .

Для муніципальних утворень підставою для віднесення їх до «юридичним особам публічного права» є особливе призначення в суспільстві - участь у вирішенні завдань соціального або іншого характеру з метою досягнення загального блага. Муніципальні освіти, що діє в них місцеве самоврядування виконують свої завдання з метою загального блага шляхом використання муніципальної публічної влади. Це влада даного територіального публічного колективу, формує частину народу Російської Федерації і частина населення суб'єкта РФ. Тому муніципальна публічна влада має приватний характер. Вона обмежена вирішенням питань місцевого значення. Ці питання перераховані у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 2003 року [9, стор 66]. Встановлення питань місцевого значення та повноважень органів місцевого самоврядування щодо їх вирішення проводиться за допомогою публічного, а не цивільного (приватного) права.

Таким чином, у відносинах, регульованих цивільним законодавством, муніципальні освіти як публічно-правових утворень, виступають на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин - цивільними та юридичними особами, хоча самі юридичними особами не є. Як вказав Вищий Арбітражний Суд РФ в інформаційному листі від 30 червня 1993 р. № С-13/ОП-210, «наділення правами юридичної особи не означає створення юридичної особи» [35].

Як пише О. Є. Кутафін, в нинішніх умовах все цивільно-правові угоди за участю публічно-правових утворень при відсутності спеціальних вилучень укладаються відповідно до норм про угоди за участю юридичних осіб, чим і забезпечується особлива громадянська правосуб'єктність публічно-правових утворень, що не є юридичними особами.

При характеристиці правоздатності та дієздатності публічно-правових утворень слід підкреслити, що вони відрізняються від юридичних осіб перш за все тим, що вони не створені спеціально для участі у цивільно-правових відносинах. Вона носить для них допоміжний по відношенню до основної діяльності, хоча і вимушений характер. Тому, як правильно вказується в правовій літературі, правоздатність публічно-правових утворень, який би широкої вона не була за своїм змістом, завжди носить не звичайний, загальний для всіх юридичних осіб, а спеціальний характер. Публічно-правові утворення можуть мати тільки ті цивільні права та обов'язки, які відповідають їх цілям, відповідно до яких вони діють і які відповідають державним інтересам.

Будучи суб'єктами цивільного права, публічно-правові утворення володіють цивільною правоздатністю і дієздатністю. Згідно зі ст. 125 ДК РФ, муніципальні публічно-правові утворення в особі органів місцевого самоврядування своїми діями можуть набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права та обов'язки, а також виступати в суді [19, стор 5].

Наявні в правовому статусі публічно-правових утворень протиріччя відзначають багато авторів. Так, Д. В. Пятков висловлює думку, що «невід'ємними ознаками публічно-правових утворень є публічна влада, здатність до підпорядкування своєї волі дій інших осіб, а цивільно-правове регулювання суспільних відносин грунтується на визнанні рівності їх учасників. Ці дві юридичні аксіоми в даний час виявилися в основі вчення про державу як суб'єкт цивільного права. Мати публічну владу і приховувати той факт - ось завдання, для чого-то поставлена ​​сучасною наукою перед державою. Дану задачу протягом останнього десятиліття Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти змушені вирішувати щоразу, як тільки вони вступають у цивільні правовідносини »[25, стор 9]

О.Е. Кутафін нерідко використовує термін «юридична особа» стосовно до досліджуваних їм суб'єктам права, але використовує також словосполучення «суб'єкти, прирівняні до юридичних осіб». Більш того, автор книжки каже, що оскільки «публічно-правові утворення не є юридичними особами, можна говорити про цільову цивільної правоздатності цих утворень», що наділення правами юридичної особи не означає створення юридичної особи, що публічно-правові утворення (у тому числі їх органи) за своїм статусом прирівнюються до статусу юридичних осіб. Правда, в інших місцях своєї книги автор все ж вказує, що деякі органи публічно-правового утворення є юридичними особами, а інші - не є і не можуть бути [18, стор 174 - 175].

З метою вирішення зазначеного протиріччя О. Є. Кутафін припускає, що вибір форми прояву своєї правосуб'єктності для конкретних правовідносин відбувається не на розсуд самого публічно-правового утворення, а залежить від суті правовідносин, в які воно вступає. [19. стор 7].

2.2 Органи місцевого самоврядування та посадові особи муніципального освіти як носії правосуб'єктності

Публічно-правові утворення вступають у відносини, що регулюються цивільним законодавством, на рівних засадах з іншими учасниками цих відносин - громадянами і юридичними особами. У цьому сенсі вони діють як суб'єкти цивільно-правових відносин. Тим часом їх правосуб'єктність проявляється через створювані ними органи, які є одночасно їх представниками і самостійними суб'єктами цивільного права.

Відповідно до частини 2 статті 125 Цивільного кодексу РФ від імені муніципальних утворень своїми діями можуть набувати і здійснювати   майнові та особисті немайнові права та обов'язки, виступати в суді органи місцевого самоврядування в межах їх компетенції, встановленої актами, що визначають статус цих органів.

Органи місцевого самоврядування вступають в цивільно-правові відносини, забезпечуючи тим самим своє функціонування, оскільки їх діяльність пов'язана із здійсненням не лише публічних, але і господарських функцій, що пояснює спробу законодавця включити органи місцевого самоврядування в цивільний оборот, який для цих цілей визнає їх юридичними особами. При цьому їх господарська діяльність відіграє другорядну, допоміжну роль і спрямована виключно на забезпечення їх функціонування як органів місцевого самоврядування, які здійснюють повноваження з вирішення питань місцевого значення.

Положення частини 2 статті 41 Федерального закону № 131-ФЗ [5] «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачають, що органи місцевого самоврядування, які відповідно до Федеральним законом і статутом муніципального освіти наділяються правами юридичної особи, є муніципальними установами , утвореними для здійснення управлінських функцій, і підлягають державній реєстрації як юридичних осіб відповідно до Федеральним законом.

Відповідно до положень глави 5 ЦК РФ [3] органи місцевого самоврядування, наділені цивільною правосуб'єктністю (будучи юридичними особами), здійснюючи юридичні дії, виступають або від імені муніципального освіти, або від власного імені. У першому випадку з договору, укладеного від імені муніципального освіти, права та обов'язки виникають у муніципального освіти. У другому носієм прав та обов'язків стає сам орган (юридична особа). У цій якості він укладає договір для задоволення звичайних для установи потреб (наприклад, оренда приміщення або придбання майна для себе). Сам же орган несе відповідальність при вчиненні делікту, не пов'язаного із здійсненням ним публічних функцій. У подібних випадках муніципальне утворення може відповідати тільки субсидіарно як власник установи в порядку, передбаченому пунктом 2 статті 120 ЦК РФ [3].

Органи місцевого самоврядування, які не є юридичними особами, можуть виступати в цивільних правовідносинах у межах своєї компетенції тільки від імені муніципального освіти.

Як зазначено у роз'ясненнях Комітету Державної Думи з питань місцевого самоврядування виступаючи від імені та в інтересах муніципального освіти, місцева адміністрація може своїми діями набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права та обов'язки, у тому числі і з метою отримання прибутку. Наприклад, норми частини 2 статті 51 Федерального закону передбачають, що органи місцевого самоврядування мають право передавати муніципальне майно в тимчасове чи постійне користування фізичним та юридичним особам, органам державної влади РФ (органам державної влади суб'єкта РФ) і органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, відчужувати , здійснювати інші операції відповідно до федеральних законів.

Разом з тим необхідно враховувати, що наявність статусу юридичної особи не обмежує можливість органів місцевого самоврядування щодо участі у цивільно-правових відносинах від імені муніципальних утворень, оскільки в цьому випадку вони діють відповідно до частини 2 статті 125 ЦК як органи публічної влади, а не як бюджетні установи [34].

Як зазначає В.Є. Чиркин в законодавстві РФ немає загального поняття органу публічної влади. Існують лише галузеві поняття органів законодавчої, виконавчої (і судової) влади. У науці існує велика кількість робіт, присвячених різним органам держави, суб'єктів РФ, місцевого самоврядування. Серед них домінують дослідження конституціоналістів і адміністратівістов про органи держави; поняття органу публічної влади як юридичної особи (і тим більше - юридичної особи публічного права) у них немає. У законах і підзаконних актах, які називають ті чи інші органи публічної влади, юридичними особами, теж немає будь-яких уточнень, а поняття юридичної особи публічного права ними не використовується. Цивілісти, як правило, прямо відмовлялися визнати орган публічної влади юридичною особою, тому що це не відповідало ст. 48 ЦК РФ.

Тим часом у теорії, так і на практиці, стали більш чітко розрізняти поняття установи та органу (як правило, спочатку мова йшла про державні установи та органах). Така ситуація не дозволяла більше екстраполювати підхід до заснування як юридичній особі на органи держави. Оскільки законодавець на цю ситуацію не реагував, а цивілісти твердо стояли на тому, що орган держави - ​​не юридична особа (і вони були праві, підходячи до органу держави з цивільно-правових позицій), то теза про орган держави як юридичну особу став проникати в російське законодавство в масовому порядку не через закони, а через нормативні підзаконні акти, які видаються виконавчими органами державної влади. Це зрозуміло, тому що саме їм, більше ніж представницьким органам або судам, доводилося фактично виступати в ролі юридичних осіб, не будучи такими за законом (ГК РФ). [32. стор 88].

Дослідження О.Е. Кутафіна свідчить, що, з одного боку, суб'єкти публічного права, беручи участь у цивільних правовідносинах, не втрачають свою сутність юридичних осіб публічного права, з іншого боку, показує, що немає непереборних меж між тими і іншими. Постає питання: до якої міри вони переборні? Органи публічної влади беруть участь в цивільному обороті (нехай як представники, а іноді і не тільки), а до якої міри юридичні особи приватного права можуть виконувати і чи можуть виконувати функції юридичних осіб - органів публічної влади? Адже є ж, наприклад, приватні охоронні агентства, що виконують завдання, які завжди вважалися державними завданнями? [31, стор 3]. У зв'язку з розвитком сучасного законодавства може стати можливою і така передача частини функцій органів місцевого самоврядування приватним структурам.

Чинний закон допускає реєстрацію як юридичних осіб та органів місцевої адміністрації. Відповідно до частини 3 статті 41 Федерального закону № 131-ФЗ [5] підставами для державної реєстрації органів місцевої адміністрації як юридичних осіб є рішення представницького органу муніципального утворення про заснування відповідного органу та затвердження положення про нього цим представницьким органом муніципального освіти.

Так, наприклад, у Статуті Солікамського муніципального району передбачена наступна структура органів місцевого самоврядування:

Відповідно до статті 8 Статуту «структуру органів місцевого самоврядування району складають представницький орган муніципального району, голова муніципального району, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального району), інші органи місцевого самоврядування, передбачені цим Статутом і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення .

Органи місцевого самоврядування Солікамського муніципального району:

Земське Збори Солікамського муніципального району Пермського краю;

Глава Солікамського муніципального району;

Адміністрація Солікамського муніципального району Пермського краю.

Інші органи місцевого самоврядування створюються за рішенням Земського Зборів Солікамського муніципального району для вирішення питань, пов'язаних із здійсненням повноважень органів місцевого самоврядування з окремих питань, віднесених до їх відання. У систему органів місцевого самоврядування Солікамського муніципального району входять:

Фінансове управління Солікамського муніципального району Пермського краю;

Комітет майнових відносин Солікамського муніципального району Пермського краю;

Управління освіти Солікамського муніципального району Пермського краю.

Зазначені органи місцевого самоврядування є юридичними особами і діють на підставі положень про них, які затверджуються Земським Зборами Солікамського муніципального району.

В якості контрольного органу місцевого самоврядування району Земським Зборами формується комісія муніципального фінансового контролю Солікамського муніципального району, яка діє на підставі положення про неї, що затверджується Земським Зборами. Комісія муніципального фінансового контролю не є юридичною особою, входить до структури Земського Зборів »[7].

У цьому розділі вже були розглянуті повноваження органів місцевого самоврядування як носіїв правосуб'єктності. Але відповідно до законодавства про місцеве самоврядування від імені муніципального освіти можуть виступати і посадові особи.

Відповідно до статті 34 Федерального закону № 131-ФЗ [5] структуру органів місцевого самоврядування складають представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, інші органи та виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.

Наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) є обов'язковим.

Вищою посадовою особою відповідно до статті 36 Федерального закону № 131-ФЗ [5] є глава муніципального освіти. Глава муніципального освіти в межах повноважень представляє муніципальне утворення у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями, без довіреності діє від імені муніципального освіти, підконтрольний і підзвітний населенню і представницькому органу муніципального освіти.

Так, в Соликамском муніципальному районі Глава Солікамського муніципального району є вищою посадовою особою муніципального району, наділяється власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Глава муніципального району обирається на муніципальних виборах і очолює адміністрацію Солікамського муніципального району. Термін повноважень - 5 років (стаття 12 Статуту) [7].

Глава муніципального освіти поряд з органами місцевого самоврядування - юридичними особами, є носієм правосуб'єктності муніципального освіти. Глава має право підписувати від імені муніципального освіти договори, угоди, має повноваження в рамках бюджетного процесу, несе відповідальність згідно з чинним законодавством про місцеве самоврядування (статті 74-76 Закону № 131-ФЗ [5]).

2.3 Особливості правомочностей муніципального освіти як власника майна

Як і будь-якому іншому власнику муніципальних утворень належать права володіння, користування і розпорядження їх майном. Вони можуть здійснювати правомочності власника як безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, так і опосередковано, створюючи самостійні суб'єкти цивільного права - унітарні підприємства та установи з закріпленням за ними майна на речових правах господарського відання та оперативного управління. В останньому випадку майно залишається у власності публічно-правового утворення.

До питань місцевого значення муніципальних утворень відноситься володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності.

Перелік майна, яке може бути в муніципальній власності, законодавчо обмежений. Вичерпний перелік видів такого майна міститься у статті 50 Федерального закону № 131-ФЗ [5]. Це майно, призначене для вирішення встановлених Федеральним законом питань місцевого значення; майно, призначене для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, майно, призначене для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств та установ , майно, необхідне для вирішення питань, право вирішення яких надано органам місцевого самоврядування федеральними законами і які не віднесені до питань місцевого значення.

Таким чином, перелік майна відображає публічно-правову сторону діяльності місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Деякі правознавці висловлюють думку, що право власності муніципального освіти на майно, жорстко пов'язане з її призначенням (ч. 5 ст. 50 Федерального закону № 131-ФЗ), обмежує право власника нарівні з іншими суб'єктами підприємницької діяльності законними способами отримувати прибуток, який спрямовується на вирішення питань місцевого значення. Тим часом це положення зазначеного Закону вже створило проблему вимушеного і несправедливого перерозподілу муніципальної власності між рівнями місцевої влади - поселеннями і муніципальними районами [28, стор.7].

Відповідно до частини 2 статті 215 ЦК РФ від імені муніципального утворення права власника здійснюють органи місцевого самоврядування та особи, зазначені у статті 125 ГК РФ.

Наприклад, в Соликамском муніципальному районі таким органом є Комітет майнових відносин Солікамського муніципального району Пермського краю.

Відповідно до положення про Комітет майнових відносин Комітет входить до системи органів місцевого самоврядування Солікамського муніципального району, є спеціальним уповноваженим органом з управління майном Солікамського муніципального району.

Комітет здійснює управління і розпорядження об'єктами муніципальної власності в межах компетенції, встановленої Положенням [8].

Відповідно до частини 4 статті 215 ЦК РФ кошти місцевого бюджету та інше муніципальне майно, не закріплене за муніципальними підприємствами і установами, складають муніципальної казни відповідного муніципального освіти.

2.4 Місцеві бюджети

З метою здійснення правосуб'єктності муніципальних утворень, тобто реалізації їх повноважень, необхідні фінансові ресурси.

Відповідно до статті 14 Бюджетного кодексу РФ [4], кожне муніципальне утворення має власний бюджет. Бюджет муніципального утворення (місцевий бюджет) - форма освіти і витрачання грошових коштів у розрахунку на фінансовий рік, призначених для виконання витратних зобов'язань відповідного муніципального освіти. Використання органами місцевого самоврядування інших форм освіти і витрачання грошових коштів для виконання витратних зобов'язань муніципальних утворень не допускається.

Європейська хартія про місцеве самоврядування (ч. 1 ст. 9) [1] наділяє органи місцевого самоврядування правом на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх функцій. Місцеві податки і збори «щонайменше» представляють частину фінансових коштів органів місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 9).

Допускаючи можливість фінансової залежності місцевого самоврядування від джерел фінансування, хартія виходить з необхідності їх гнучкості та різноманітності (ч. 4 ст. 9).

Відповідно до статті 1 Європейської Хартії місцевого самоврядування під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення [1].

З метою забезпечення реальної здатності здійснення функцій місцевого самоврядування законодавством передбачаються різні механізми.

У першу чергу, це формування доходної бази місцевих бюджетів. Відповідно до глави 9 Бюджетного кодексу РФ [4] дохідна частина бюджетів складається з податкових і неподаткових доходів. Проблема полягає в тому, що нормативи надходжень доходів не можуть забезпечити всі потреби муніципального освіти, в результаті чого створюється ситуація, при якій навіть порівняно благополучні території стають дотаційними, тобто потребують фінансової допомоги з бюджетів вищих рівнів.

Однією з форм надання фінансової допомоги муніципалітетам є вирівнювання бюджетної забезпеченості. В одному з рішень Конституційного Суду РФ дав характеристику самого механізму фінансового вирівнювання, вказавши: «З метою досягнення рівності фінансових можливостей органів місцевого самоврядування в реалізації повноважень щодо вирішення питань місцевого значення здійснюється вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень, муніципальних районів, міських округів шляхом надання дотацій з утвореного в складі видатків бюджету суб'єкта РФ регіонального фонду фінансової підтримки поселень і утворених у складі видатків бюджетів муніципальних районів районних фондів фінансової підтримки поселень, а також регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів), а з метою надання місцевим бюджетам субсидій для часткового фінансування інвестиційних програм і проектів розвитку суспільної інфраструктури муніципальних утворень у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації може бути утворений фонд муніципального розвитку (ст. 60, 61 і 62) »[38].

У цьому плані важливо мати на увазі, що вирівнювання є лише одним з інструментів комплексного механізму забезпечення територіальної справедливості, до якого входять також різні податкові і неподаткові інструменти [14, с. 226].

Прав Д.І. Дідів, застережливий від того, щоб під маскою соціального піклування використовувалося державний примус, спрямоване на обмеження вибору; на цій основі він відстоює позицію поміркованої політики перерозподілу, головними критеріями проведення якої є ефективність економіки та процвітання суспільства [12, 238].

Законодавство вже пішло по шляху посилення податкової бази муніципалітетів. Так, відповідно до бюджетного законодавства Пермського краю з метою встановлення стимулів щодо збільшення доходної частини бюджету муніципальних утворень і зниження рівня дотаційності починаючи з 2009 року за муніципальними районами закріплені єдині нормативи відрахувань від податків, що надходять до крайового бюджету: з податку на доходи фізичних осіб - 15%; з транспортного податку - 100%; з податку на майно організацій - 70%. Ці заходи повинні підвищити дохідну частину бюджетів муніципалітетів, проте до повного вирішення проблеми ще далеко.

Ще один шлях поповнення бюджету - неподаткові доходи. Відповідно до статті 62 Бюджетного кодексу РФ неподаткові доходи місцевих бюджетів враховуються і формуються, в тому числі за рахунок частини прибутку комунальних унітарних підприємств, що залишається після сплати податків та інших обов'язкових платежів, у розмірах, що встановлюються правовими актами органів місцевого самоврядування, плати за негативний вплив на навколишнє середовище, доходи від продажу і передачі в оренду перебувають у державній власності земельних ділянок, розташованих в межах поселень, міських округів, на межселенних територіях і призначених для цілей житлового будівництва, доходів від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності та ін

Деякі автори висловлюють думку, що відсутність у муніципальних утворень можливості самостійно заробляти кошти і направляти їх на задоволення виключно потреб населення не тільки суперечить принципам ринкової економіки, але і не сприяє їхньому розвитку. Зосередження у муніципальних утворень виключно «витратних» видів власності породжує не господаря, а прохача, перешкоджає становленню реального економічно самостійного місцевого самоврядування, заснованого не на жебрацької психології.

У даному випадку припустима постановка питання про утиск інтересів населення муніципального освіти, фактичне обмеження місцевого самоврядування.

Цю проблему можна вирішити, скорегувавши позицію, визначальну правовий статус муніципального освіти та її органів. [28, стор.8.]. Таким чином, проблема фінансового забезпечення муніципалітетів стає проблемою реалізації їх правосуб'єктності, рішення якої ставиться в залежність від статусу органів муніципального освіти, які представляють муніципальні освіти в цивільних правовідносинах.

Подібні проблеми поставлені І. Кузьміним: «Публічно-правові утворення (РФ, суб'єкти РФ, муніципальні освіти), як відомо, виступають в ділових відносинах на рівних засадах з іншими учасниками. При цьому вони підкоряються тим же правилам, яким слідують компанії. Від імені публічно-правових утворень органи державної влади та місцевого самоврядування набувають цивільні права та обов'язки в рамках своєї компетенції згідно із статусом, встановленому нормативними актами (ст. ст. 124, 125 ЦК України). До суб'єктів публічно-правових відносин застосовуються норми адміністративного, бюджетного та ін подібних галузей права і лише окремі норми цивільного законодавства. Саме в цьому полягає складність участі комерційних підприємств у спільних проектах з державними та муніципальними структурами. Так, наприклад, на відміну від звичайних компаній такі утворення, згідно з визначенням, що міститься у Федеральному законі від 26 жовтня 2002 р. № 127-ФЗ «Про неспроможність (банкрутство)», під процедуру банкрутства не підпадають.

Окрім іншого, адміністративна природа державних і муніципальних структур слабко поєднується з партнерськими формами господарської діяльності. Взяти, приміром, питання з інвестиціями. Приватні інвестиції в державний сектор економіки використовуються не стільки для розвитку, скільки для покриття дефіциту відповідних бюджетів (ст. 104 БК РФ), а також для «компенсації» бюджетних витрат у межах видатків на погашення державних та муніципальних боргових зобов'язань. Граничний обсяг внутрішнього боргу Росії на кожен черговий фінансовий рік затверджується відповідним законом або актом органу місцевого самоврядування про бюджет (ст. ст. 106, 107 БК РФ), і тому приватні кошти, вкладені у спільний проект, часто не можуть бути повернуті вчасно. На даний момент на федеральному рівні практично вирішена проблема фінансової відповідальності держави перед приватними інвесторами »[17, стор 2].

2.5 Відповідальність як прояв правосуб'єктності муніципальних утворень

Є два аспекти проблеми відповідальності як прояви правосуб'єктності муніципальних утворень: це відповідальність самих муніципальних утворень, їх органів та посадових осіб, які представляють муніципальні освіти в цивільних правовідносинах (деліктоздатність) і відповідальність інших учасників цивільних правовідносин перед муніципальними утвореннями.

Існує думка, що головним суб'єктом відповідальності муніципального освіти є населення муніципального освіти.

«Більшість представників муніципальної-правової науки сходяться на думці, що право на здійснення місцевого самоврядування належить місцевому населенню. Відповідно до Конституції РФ, Законом від 6 жовтня 2003 р. провідні положення в системі суб'єктів, що реалізують або беруть участь у реалізації права на місцеве самоврядування, займає населення, вирішальне питання місцевого значення безпосередньо або через органи місцевого самоврядування »[29, стор 445] . Населення складає частину народу, що проживає на певній території, і тому в якійсь мірі є носієм суверенітету, тобто здійснює свою владу безпосередньо або через органи місцевого самоврядування (ст. 3 Конституції РФ) [16, стор 90]. Ознака місцевого самоврядування "під свою відповідальність" розглядається як самовідповідальність в тому сенсі, що намічені і здійснювані рішення і дії місцевого населення повинні спиратися тільки або переважно на власні ресурси, матеріальні та інші засоби [30, стор 12]. Згідно зі ст. 126 ГК РФ муніципальні утворення самі відповідають за своїми зобов'язаннями належним їм на праві власності майном, іншими засобами. Держава та її органи не відповідають за їх зобов'язаннями, так само як і муніципальні освіти не відповідають за зобов'язаннями інших суб'єктів права. Мова йде про відповідальність населення "за доручену справу". Право і можливість вирішувати питання місцевого значення означають наділення великою моральною відповідальністю, яка в той же час не виключає досить відчутних наслідків неналежну діяльність [20, стор 379-380]. Формула "під свою відповідальність" означає, що населення відповідає саме перед собою, і на кожному жителеві конкретного муніципального освіти лежить частина цієї відповідальності. При цьому правознавці не заперечують, що механізм відповідальності населення передбачає встановлення санкцій. Відповідальне самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав що випливають звідси несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки лягають на населення і можуть державою не компенсуватися [15, стор 34-35].

Проте в офіційних нормативних документах відповідальність населення не передбачена, вона залишається лише як теоретичних умовиводів юристів. Законодавством передбачена відповідальність самих муніципальних утворень, органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, в статті 126 Цивільного кодексу РФ зазначено, що муніципальні утворення відповідають за своїми зобов'язаннями належним їм на праві власності майном, крім майна, яке закріплене за створеними ними юридичними особами на праві господарського відання або оперативного управління, а також майна, яке може знаходитися тільки у державній або муніципальній власності. За загальним правилом, муніципальні освіти не відповідають за зобов'язаннями один одного, суб'єктів РФ, Російської Федерації.

Відповідно до статті 70 Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність перед населенням муніципального освіти, державою, фізичними та юридичними особами відповідно до федеральних законів.

За формами реалізації відповідальності муніципальних утворень також є особливості в порівнянні з відповідальністю інших учасників цивільних правовідносин.

Розгляд колізій законодавчого регулювання у сфері примусового виконання судових актів, що передбачають виконання за рахунок коштів бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, стало предметом розгляду вищої судової інстанції Російської Федерації - Конституційного Суду РФ.

Спочатку Конституційний Суд у своїй Постанові від 14 липня 2005 р. № 8-П [36], а потім законодавець шляхом прийняття Федерального закону № 197-ФЗ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації, Цивільний процесуальний кодекс Російської Федерації, Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації і Федеральний закон "Про виконавче провадження» поставили крапку у досить тривалому і принциповому суперечці про те, чи повинні застосовуватися у процесі примусового виконання судових актів з позовами до скарбниці загальні норми, закріплені Федеральним законом «Про виконавче провадження», або на законодавчому рівні необхідно встановити особливу процедуру виконання рішень за позовами до публічних суб'єктів (державі і муніципалітетам), погодившись з можливістю встановлення спеціальних правил [22, стор 4].

Основний висновок Конституційного Суду полягає в наступному: «Федеральний законодавець вправі встановити порядок виконання судових рішень щодо держави, що передбачає певні вилучення з такого загального правила виконавчого провадження, як застосування до боржника заходів примусу аж до примусового відчуження майна. Державі в процесі виконання судового рішення, винесеного за позовом до муніципального утворення ... в усякому випадку повинна бути забезпечена можливість вжити організаційно-технічні заходи для перерозподілу бюджетних коштів, що знаходяться на казначейських рахунках, таким чином, щоб реалізація права на судовий захист не паралізувала діяльність відповідних структур і, отже, не призвела б до порушення забезпечуваних їх функціонуванням прав і свобод людини і громадянина. Отже, вища судова інстанція визнала правомірним інститут імунітету бюджетів, закріплений ст. 239 БК РФ, і дозволила колізію між публічним і приватним законодавством у зазначеній сфері на користь норм бюджетного законодавства.

Особливості правового режиму частини майна, що становить скарбницю, - бюджету - встановлюються нормами бюджетного законодавства РФ, зокрема нормами БК РФ (глава 24.1 БК РФ) [4]. Таким чином, до відносин з примусового виконання судових актів за рахунок бюджетних коштів (в результаті якого відбувається витрачання бюджетних коштів) мають застосовуватися норми бюджетного законодавства, що регулює порядок розпорядження бюджетними коштами, що якраз і випливає з особливостей публічних суб'єктів.

Муніципальне утворення, виступаючи в якості приватноправового суб'єкта, завжди буде мати відомі особливості статусу, оскільки, вступаючи у цивільно-правові відносини, воно не перестає виконувати публічні функції, для реалізації яких створено.

Інститут імунітету бюджетів - єдиний правовий інструмент, здатний забезпечити виконання приписів БК РФ в умовах, коли публічно-правові утворення, вступаючи в цивільні правовідносини, є боржниками [22, стор 4].

Накладення стягнення на кошти бюджетів бюджетної системи здійснюється, за загальним правилом, без участі служби судових приставів.

Відповідно до статті 1 Федерального закону «Про виконавче провадження» умови і порядок виконання судових актів з передачі громадянам, організаціям коштів відповідного бюджету бюджетної системи РФ встановлюються бюджетним законодавством РФ [6].

Винятки становлять випадки, коли рахунки боржника відкриті в установах Центрального банку РФ або в кредитній організації. У цих випадках виконання виконавчого документа здійснюється у відповідності з Федеральним законом «Про виконавче провадження» [242.5 п. 12].

Ще один бік проблеми відповідальності муніципальних утворень. Як вказувалося вище, від імені муніципальних утворень набувають права і здійснюють обов'язки органи місцевого самоврядування. Виникає ситуація, при якій один і той же орган може діяти в двох іпостасях: як орган публічно-правового утворення, що реалізує свої повноваження від його імені, або як орган установи (юридичної особи), що діє від імені останнього. У цих випадках, особливо при виникненні питання про суб'єкта відповідальності за порушення договірних зобов'язань, важливо усвідомити, в якій якості діяв орган у даному правовідношенні.

Критерієм, що дозволяє прийняти правильне рішення, на думку Є.А. Суханова, є з'ясування питання про те, в чиїх інтересах - публічно-правового утворення як суб'єкта цивільного права або його юридичної особи (фінансованого ним установи) виникло відповідне цивільні правовідносини. Висновок про те, до складу якого майна - безпосередньо державного (муніципального) або майна цієї юридичної особи - включається результат товарообміну, залежить від відповіді на поставлене питання [27].

Протилежний випадок - коли шкоди завдано муніципального утворення. У цьому випадку також виникають складнощі, пов'язані, наприклад, з визначенням позивача за подібними позовами на захист порушених прав муніципального освіти. Збиток завдано бюджету муніципального освіти у зв'язку з виконанням керівником муніципальної установи трудових обов'язків. Роботодавцем для нього є орган місцевого самоврядування і, відповідно до трудового законодавства, працівник відповідає за завдану шкоду перед роботодавцем. Проте відповідно до статті 124 ГК РФ орган місцевого самоврядування лише представляє муніципальне утворення при укладанні трудового контракту з керівником. Та й шкоди завдано не органу місцевого самоврядування (його майно не постраждало), а самому муніципального утворення, так як винні дії керівника установи призвели до перевитрати бюджетних коштів. Хто в цьому випадку повинен бути позивачем? Видається, що саме муніципальне утворення в особі органу місцевого самоврядування.

Таким чином, і в сфері відповідальності, однією із сторін якої є муніципальне утворення, в більшості випадків до публічно-правових утворень не можуть бути застосовані загальні правила, встановлені для інших учасників цивільних правовідносин.

Висновок

Отже, мною була зроблена спроба на основі аналізу чинного законодавства, з використанням наукових робіт, статей, коментарів законодавства, прикладів з судової практики, охарактеризувати громадянську правосуб'єктність муніципальних утворень.

Основні висновки:

- Ефективний розвиток місцевого самоврядування неможливо уявити без формування та підтримки матеріально-фінансової основи діяльності муніципальних утворень, внаслідок чого здійснення місцевого самоврядування передбачає участь його суб'єктів у майнових відносинах, регульованих цивільним законодавством. Така участь необхідно як самим муніципальних утворень, так і іншим учасникам цивільних правовідносин (наприклад, при формуванні та розміщенні муніципального замовлення).

- Муніципальні освіти відносяться до категорії публічно-правових утворень. Основне призначення їх діяльності полягає в досягненні публічних, суспільних цілей в масштабі муніципального освіти. У зв'язку з цим правовий режим публічно-правових утворень багато в чому визначається нормами публічного права (конституційного, адміністративного та ін.) І тільки тоді, коли муніципальні освіти вступають у цивільно-правові відносини, їх діяльність цілком підпадає під дію цивільного права.

- Муніципальні освіти виступають у цивільно-правових відносинах на рівних засадах з іншими їх учасниками. При цьому, як правило, до них застосовуються норми, що визначають участь юридичних осіб у відносинах, регульованих цивільним законодавством. Однак особливий, публічний характер таких суб'єктів цивільного права, як муніципальні освіти, не може не привести до особливостей їх участі в цивільних правовідносинах.

- У зв'язку з тим, що правоздатність муніципальних утворень не вписується в рамки звичайних правовідносин, деякі правознавці пропонують відносити їх до «юридичним особам публічного права».

- При характеристиці правоздатності та дієздатності публічно-правових утворень слід підкреслити, що вони відрізняються від юридичних осіб перш за все тим, що вони не створені спеціально для участі у цивільно-правових відносинах. Вона носить для них допоміжний по відношенню до основної діяльності, хоча і вимушений характер. Тому, як правильно вказується в правовій літературі, правоздатність публічно-правових утворень, який би широкої вона не була за своїм змістом, завжди носить не звичайний, загальний для всіх юридичних осіб, а спеціальний характер

-Правосуб'єктність муніципальних утворень проявляється через створювані ними органи, які є одночасно їх представниками і самостійними суб'єктами цивільного права.

- Відповідно до законодавства про місцеве самоврядування від імені муніципального освіти можуть виступати і посадові особи.

- Перелік майна, яке може бути в муніципальній власності, законодавчо обмежений.

- З метою здійснення правосуб'єктності муніципальних утворень, тобто реалізації їх повноважень, необхідні фінансові ресурси, які утворюються у формі місцевого бюджету. Проблема полягає в тому, що нормативи надходжень доходів не можуть забезпечити всі потреби муніципального освіти.

- У сфері відповідальності, однією із сторін якої є муніципальне утворення, в більшості випадків до публічно-правових утворень не можуть бути застосовані загальні правила, встановлені для інших учасників цивільних правовідносин.

Тема роботи є дуже широким й охоплює різні сторони правовідносин, в які вступають публічно-правові утворення. У роботі не були розглянуті такі сторони правосуб'єктності муніципальних утворень, як проблеми реорганізації та ліквідації органів місцевого самоврядування при утворенні, об'єднанні, перетворення чи скасування муніципальних утворень, принципи приватизації муніципального майна, проблеми оподаткування муніципального майна, особливості прояву громадянської правосуб'єктності муніципальних утворень як муніципальних замовників, особливості способів придбання та відмови від власності і т.д.

Таким чином, чинним законодавством закладена основа цивільної правосуб'єктності муніципальних утворень. Проте є ще безліч колізій законодавства, які вимагають дозволу з метою конкретизації ролі муніципальних утворень, інших публічно-правових утворень, у цивільних правовідносинах.

Правовою основою діяльності муніципальних утворень та їх органів є Конституція РФ, Цивільний кодекс РФ, Федеральний закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ і т.д. Текстуальний аналіз державно-правових та цивільно-правових актів свідчить про те, що між ними існує протиріччя.

З урахуванням вищевикладеного очевидно, що неоднозначність правового статусу муніципального освіти та її органів істотно ускладнює реалізацію на практиці ідей і цілей сучасних реформ місцевого самоврядування.

Слід виділити таку проблему: саме поняття "муніципальне утворення" вимагає визначеності. Відсутність достатньої теоретичної розробленості цього поняття створює серйозні труднощі в системі відносин муніципального освіти та її органів, між органами місцевого самоврядування, між органами муніципального освіти та фізичними і юридичними особами.

Цивільний кодекс не містить визначення муніципального освіти. Як і в Конституції РФ, муніципальні освіти розглядаються в одному ряду з Російською Федерацією і представлені як один з рівнів публічної влади. Для нас ясно, що муніципальне освіту - це не просто міське чи сільське поселення або інша (інша) територія (див. ч. 1 ст. 131 Конституції України, ст. 2 і 124 ЦК РФ). Це територія, в межах якої населення здійснює місцеве самоврядування. Тобто муніципальне утворення є політико-територіальну організацію населення.

Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлює тільки типи муніципальних утворень, але не містить його визначення [28, стр. 4.].

Необхідно не тільки створити особливу категорію юридичної особи публічного права і виробити для нього загальне поняття. За загальною постановкою проблеми можуть загубитися конкретні практично значущі рішення. За загальними характеристиками юридичної особи публічного права не повинні зникнути індивідуальні особливості перш за все функціонального характеру.

Правова конструкція ГК РФ спрямована на реалізацію конституційної моделі місцевого самоврядування, в основі якої - інтереси муніципального освіти, тобто інтереси населення муніципального освіти. Муніципальне утворення - єдиний суб'єкт правовідносин. Органи місцевого самоврядування - це органи особливого суб'єкта цивільно-правових відносин - муніципального освіти. Це не самостійні суб'єкти, що діють у своїх інтересах. Їх створення і діяльність обумовлені інтересами населення муніципального освіти.

Зміна цільової установки, зміна мотивації діяльності, пов'язаної з можливістю працювати не на інтерес населення, неприйнятно для органів місцевого самоврядування. Таким чином, інтереси населення є межею правосуб'єктності муніципального освіти.

Ці межі повинні, з одного боку, сприяти забезпеченню рівних умов у господарській діяльності (а не в її обмеженні або навіть повну заборону), а з іншого - перешкоджати можливих порушень, породжуваним використанням владних функцій [28, стор 8.].

Муніципальне освіту, як і сім'я, - осередок суспільства. У зв'язку з цим варто подумати про зрівноважуванні інтересів муніципальних утворень і приватних осіб. Свого часу представники Союзу російських міст відзначали, що «багато у відносинах між державною владою та самоврядуванням стане на місце, якщо, скажімо, ставитися до міста як до родини, захищати його права як права приватної особи, і головне - треба врівноважувати інтереси» [ 26, стр. 37].

Місцеве самоврядування як форма реалізації влади на території муніципального освіти, є найбільш наближеною до населення владою. Тому дуже важливо, щоб і муніципальні освіти, та створені ними органи місцевого самоврядування, могли безперешкодно брати участь як у владних відносинах, так і в цивільно-правових. Це буде стимулювати розвиток місцевої влади, зміцнення її авторитету на місцях і, як наслідок, покращення життя людей на території муніципального освіти.

Бібліографічний список

I. Нормативно-правові акти

1. Європейська хартія про місцеве самоврядування Прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, Страсбург.

2. Конституція Російської Федерації (прийнята всенародним голосуванням 12 грудня 1993 року) / / Російська газета. - 1993. - 25 грудня.

3. Цивільний Кодекс РФ / / Російська газета. - № 238-239, 08.12.1994

4. Бюджетний Кодекс РФ / / Російська газета. - № 153-154, 12.08.1998

5. Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / / Російська газета. - № 202, 08.10.2003

6. Федеральний закон від 02.10.2007 № 229-ФЗ «Про виконавче провадження» / / Російська газета. - № 223, 06.10.2007,

7. Статут Солікамського муніципального району Пермського краю (прийнятий рішенням Земського Зборів Солікамського району від 14.06.2005 № 57, (Зареєстровано в ГУ Мін'юсту РФ по Приволзькому федеральному округу 25.11.2005 N RU595280002005001)

8. Положення про Комітет майнових відносин Солікамського муніципального району Пермського краю (прийнято Рішенням Земського Зборів Солікамського муніципального району від 02.05.2006 № 144)

II. Наукова чи навчальна література

9. Бондар Н.С. Місцеве самоврядування й конституційне правосуддя: Констітуціоналізація муніципальної демократії в Росії. Норма 2008.

10. Гаджієв Г.А., Пепеляєв С.Г. Підприємець-платник податків - державно-правові позиції Конституційного Суду Російської Федерації. М., 1998.

11. Горохів Б. Спори, пов'язані з визначенням територій муніципальних утворень / / Питання місцевого самоврядування. 2004. № 1.

12. Дідів Д.І. Спільне благо як система критеріїв правомірного регулювання економіки. М., 2003.

13. Карпович В.Д., Лазарєв В.В., Окуньков Л.А., Кутафін О.Е. Науково-практичний коментар до Конституції РФ, М.: Юрайт-М; Нова культура, 2002

14. Крохіна Ю.А. Фінансове право Росії: Підручник для вузів. М.: 2007,

15. Кокоть О.М. Муніципальне право Росії. М.: Норма, 1999.

16. Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права (предмет, принципи, режими, конструкції, система): Дисертація д-ра юрид. наук. Омськ, 2003.

17. Кузьмін І. каверзи сучасного фінансування / «Консультант», 2007, № 23

18. Кутафін О.Е. Суб'єкти конституційного права Російської Федерації як юридичні та прирівняні до них особи. М.: Проспект, 2007

19. Кутафін О.Е. Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти як суб'єкти цивільного права М.: 2007.

20. Левін В.Ф., Пилипенко С.Г. Співвідношення категорій "відповідальність" і "конституційна відповідальність" в юридичній характеристиці місцевого самоврядування / / Конституційно-правова відповідальність: проблеми Росії, досвід зарубіжних країн / За ред. С.А. Авак 'яна. М.: Видавництво Московського університету, 2001.

21. Мільшин Ю.М., Чаннов С.Є. Муніципальне право Росії. Навчальний посібник, Видавничо-торгова корпорація «Дашков і К» 2006.

22. Нуртдінов А.А. Деякі проблеми участі скарбниці в механізмі відповідальності держави; «Юрист» 2007, № 10.

23. Пешине Н.Л. Державна влада і місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку конституційно-правової моделі; Статут, 2007

24. Пятков Д.В. Про цивільну правосуб'єктності Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень / / Щорічник російського права. М., 2000.

25. Пятков Д.В. Участь Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень у цивільних правовідносинах. СПб., 2003.

26. Сердюков І. врівноважувати інтереси / / Російська Федерація. 1994. № 2.

27. Суханов Є.А. Про відповідальність держави за цивільно-правовим зобов'язанням / / ВВАС. 2001. № 3.

28. Тимофєєв Н.С. Публічно-правова та цивільно-правова правосуб'єктність муніципального освіти та її органів; «Конституційне та муніципальне право», 2006, № 10

29. Тимофєєв Н.С. До питання про відповідальність населення як головного суб'єкта місцевого самоврядування / / Конституційно-правова відповідальність: проблеми Росії, досвід зарубіжних країн / За ред. С.А. Авак 'яна. М.: Изд-во Московського ун-ту, 2001.

30. Тихомиров Ю.А. Коментар до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» включений до інформаційного банку Консультант Плюс відповідно до публікації - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

31. Чиркин В.Є. Суб'єкти конституційного права у приватноправових відносинах (Рецензія до книги Кутафіна О. Є. Суб'єкти конституційного права Російської Федерації як юридичні та прирівняні до них особи) М.: Проспект, 2007.

32. Чиркин В.Є. Інститут держави і права Російської Академії Наук. Юридична особа публічного права; Норма, 2007.

33. Шершеневич Г.Ф. Підручник російського громадянського права. М., 1911.

34. Роз'яснення Комітету Державної Думи з питань місцевого самоврядування; «Державна влада і місцеве самоврядування» 2008, № 1

III. Судова практика

35. Вісник ВАС РФ. 1993. № 9.

36. Вісник Конституційного Суду РФ. 2005. № 4.

37. Постанова Пленуму ВАС РФ від 22 червня 2006 р. № 23 «Про деякі питання застосування арбітражними судами норм бюджетного кодексу Російської Федерації»

38. Визначення Конституційного Суду РФ від 2 листопада 2006 р. № 540-О.

IV. Електронні ресурси

39. www / rudiplom. ru

40. Система Консультант Плюс